案例再现
　　案例一：某市国有大型制药厂甲，拥有职工四百余人。上世纪90年代后期，由于经营不善导致连年亏损。至2001年底，对外已欠下债务数亿元人民币。乙工厂是该市一民营企业，科研技术雄厚且经营良好。2002年9月，经甲制药厂的主管上级同意，乙工厂以承接债务的方式兼并了甲厂，并设立了某有限责任公司。该公司根据其实际需要，留用了甲制药厂的一部分职工，要求大部分职工自谋职业。这些职工不服，将新设立的公司申诉至劳动争议仲裁委员会，要求安排工作，并补发停职期间的工资。
　　案例二：某化工厂成立于上世纪五十年代，拥有职工一千余人。90年代后期开始，由于国家产业政策的调整和该企业自身技术落后，生产效率相对低下，无法满足现代化大生产的需要。近几年来，又因经营不善导致严重亏损，无力清偿到期债务，2004年底经债权人申请并经人民法院裁定破产。
　　案例一中，甲制药厂属于国有企业。近几年业，国有企业改制带来的一系列问题一直是影响和困扰我国市场经济发展的难题。而企业改制后的职工安置是这一系列问题中**为突出的部分。它关乎着国有企业改革的命运和整个社会的稳定。案例二同样涉及了企业破产后职工的安置。
　　本文结合上述两个案例讨论在国企改革和企业破产后的职工安置问题。
　　政策连线
　　一、国有企业改制中的职工安置问题
　　国有企业，又称为全民所有制企业，是指运用国有资产作为生产资料从事商品生产和经营的企业。其中包括：直接由国家投资兴建的各类企业；由国家（包括中央政府和地方政府）与国有企业及国有企业相互之间共同投资建立的企业。在上述形式的企业类型中，不包括股份制企业。
　　所谓国有企业改制，是指按照国务院和国务院相关部委颁布的行政法规、规范性文件及**高人民法院有关司法解释的规定，在保障原企业存续前提下的企业形态的变更，而不是将原企业破产清算后设立新的企业。目前，国有企业改制基本是将原企业进行以下形式的改造：企业公司制改造；企业股份合作制改造；企业分立、企业债权转股权；国有小型企业出售；企业兼并。
　　国有企业公司制改造，是指根据《公司法》的规定，对国有企业采取由法人、其他组织或者自然人投资入股，将企业改造成有限责任公司或股份有限公司的法律行为。这一形式的改制实质上改变的是投资结构和资本结构，即由过去国家作为单一投资主体的结构，变更为国家之外的其它民事主体共同向国有企业投资的多元投资主体结构。作为民事主体的国有企业并未消灭，而只是其内部资产结构和组织机构发生了变化。改制前的国有企业和公司化改制后的公司在法律上实为一个法人。
　　企业股份合作制改造，是指由企业职工买断企业产权，将原企业改造为股份合作制企业。企业进行这一变更后的**大特点是职工身份的变化，职工兼具股东和劳动者的双重身份。企业分立是指企业因为生产经营或管理的需要，依据法律法规或合同的约定，将企业依法变更为两个或两个以上企业的法律行为。
　　债权转股权是指债权人与债务人就债权转股权自愿达成协议，从而将债仅人对债务人所享有的合法债权依法转变为对债务人的投资，增加债务人注册资本的行为，它产生债权债务消灭和股权法律关系产生两个法律后果。
　　企业出售一般专指国有小型企业出售。企业出售行为有别于一般的买卖行为，它需要按照相应的规定，履行严格的审批手续，以切实保证国有资产免于流失和职工得到适当安置。
　　企业兼并，从经济学的角度上说，是指一切可以导致企业相关联的行为，包括企业吸收合并、新设合并、控股、参股、干部兼任、托管经营等。法律意义上的企业兼并有广义和狭义之分，广义的企业兼并与经济学中的企业结合概念相同，狭义的企业兼并则指企业合并和控股这样直接导致企业主体资格消灭或者企业被绝对控制的情形。
　　在上述五种形式的企业改制中，因为改制的前提条件是被改制企业的债权债务（包括劳动债权）均由改制后的企业承担（具体情况略有区别），因此，凡改制前的企业拖欠职工的工资、社保费用等劳动债权，均由改制后的公司承担。对于职工的安置问题，根据劳动法及其配套规章的规定，主要采取以下方式：一是对2001年12月6日前参加工作，企业改制时劳动合同期限已满的职工，应当根据其2001年12月6日前的工龄，按照每满一年发给一个月标准工资的生活费，**长不超过12个月的办法给予一次性经济补偿，并发给终止劳动合同证明书，以供职工在未重新就业前向失业登记机构登记领取失业救济金。二是对劳动合同期限未满，职工与企业又无法达成解除劳动合同协议的，可以根据劳部发（1994）481号等文件的规定，在严格履行相应程序后，按照职工在本企业的工龄，每满一年给予一个月工资的经济补偿金，解除劳动合同，并发给终止劳动合同证明书，以供职工在未重新就业前向失业登记机构登记领取失业救济金。三是对离退休年龄不足5年的职工，原则上不能解除劳动合同，可做内部退养，待达到退休年龄后办理退休手续。
　　二、破产企业的职工安置问题
　　破产企业的职工安置费用主要涉及三个方面：一是职工失业期间的救济费用，包括企业进入破产程序后职工的生活费；二是企业离退休职工的离退休费和医疗费；三是失业职工再就业的安置费用。国有企业破产，目前有国家计划调整破产和按照法律规定破产两套破产程序（即政策性破产和依法破产）。在这两套不同的程序中，对职工安置问题的解决办法和解决力度也不相同。对于政策性破产来说，目前主要依据的是国务院于1994年10月25日下发的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（以下简称《通知》）和国务院1997年3月2日下发的《国务院在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（以下简称《补充通知》）。两通知中特别强调指出，实施企业破产必须**先安置好破产企业职工。
　　国务院两通知规定，安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应**先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年度平均工资收入的3倍计算，破产企业职工自谋职业的可一次性付给上述安置费。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老保险、医疗保险机构负责管理。破产企业参加养老保险、医疗保险基金社会统筹的，其离退休费、医疗费由所在试点城市社会养老、医疗保险机构分别从养老保险、医疗保险基金社会统筹中支付。没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付。处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。
　　对于依法破产中的职工安置问题：
　　**项费用根据我国早已实施的《国有企业职工待业保险规定》，应从筹集的待业保险金中支付，除企业欠缴的待业保险费可从破产财产中拨付外，这部分费用不应再以任何名目从破产财产中支付。如所筹待业保险金不足以支付失业救济金，应通过提高企业缴纳标准或政府财政补贴的方式解决。至于企业进入破产程序后职工的生活费如何支付，应视其劳动合同是否解除和发生在破产宣告前后而定。对职工发生在破产宣告前且未解除劳动合同时的费用，应由破产企业支付，即从破产财产中拨付，但其性质并不属于破产清算费即破产费用；对职工在破产宣告前解除劳动合同后发生的生活费，以及在破产宣告后劳动合同自动解除后发生的生活费，即应从待业保险金中支付，不应纳入破产费用范围，从破产财产中拨付。按照破产法之常理，破产费用是指为债权人共同利益而支出的费用，破产法第三十四条对其范围作有明文规定。而破产企业职工的生活费显然与债权人共同利益无关，根本不应从破产财产中拨付。
　　第二项费用即破产企业离退休职工的离退休费和医疗费，应当由当地社会养老、医疗保险机构负责管理支付。破产企业没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或虽参加但交费不足的，企业破产时，应将其应参加交纳而未交或欠交的全部保险费用，从破产财产中向上述机构拨付补足，同时由上述机构负责离退休职工的费用支付；破产企业已参加上述社会保险并按时足额交纳费用，或未参加但已足额补交费用的，养老保险、医疗保险基金社会统筹不足支付离退休职工的离退休费和医疗费时，不足部分不应再从破产财产中拨付，而应由当地政府财政支出。
　　第三项费用即破产企业职工再就业安置费用，包括两部分：其一是失业职工的转业培训、生产自救、职业介绍等费用。对此《国有企业职工待业保险规定》中已明确规定，应从待业保险基金中开支，故不得再以任何名目从破产财产中扣留拨付。其二是在失业职工自谋职业的情况下，因其不再保留国有企业职工身份，不再占用就业安置费用，自行承担再就业风险，而发给其一次性安置费。依据**高人民法院《关于审理企业破产若干问题的规定》第五十六的规定，结合劳动部[1994]481号文件精神，根据职工在本企业的实际工作年限，以人民法院宣告破产时的本人工资为标准，按照每满一年给付一个月工资的方式支付一次性经济补偿金。
　　案例解析
　　根据上述分析：
　　对于案例一，因为新设立的公司系乙工厂在承接甲制药厂债务的基础上设立，实质上是一种吸收合并。因此，原甲工厂的债权债务（包括劳动债权）应由公司承担。作为原甲工厂的职工，如公司因客观原因无法全部安置，也应按以下办法实施：（1）征求职工的意见，双方协商解除劳动合同，在补足拖欠的社保费用的基础上，向职工补发自停工之日起至解除劳动合同协议书签订之日间的工资，同时，按照职工在甲工厂的实际工作年限，按照每满一年支付一个月标准工资的方式给付经济补偿金，将职工的档案转移至劳动力市场。（2）对离退休年龄不足5年的职工，原则上不得解除劳动合同，由公司安排适当的工作，在其达到退休年龄后，为其办理退休手续。（3）对经协商无法达成一致的职工，公司在履行相应的程序后，可以安排其停工下岗（一般不超过3年），但公司应向其按月支付生活费，期满后仍无法就业的，公司可以在支付相应的经济补偿金后与其解除劳动关系。
　　对于案例二，因为该化工厂是依法破产，根据我国劳动法和国务院的相关政策规定，**先，职工可以从破产财产中优先支付下列费用：（1）截至破产宣告日拖欠的社会保险费用；（2）截至破产宣告日拖欠的工资；（3）职工根据劳动法依法享有的解除劳动合同经济补偿金；其次，职工可以获得当地政府拨付的生活费或救济金。具体数额根据地方标准而定。